控制污染物排放许可制将成为我国固定污染源环境管理的核心制度。美国许可证制度已施行几十年，效果显著。美国许可证明确规定排放源的义务，除检查、登记、监测和报告义务外，还包括提交合规证明的义务；若排放源违反规定，则对持续违法行为按日计罚，一定情况下可以合理推定按日计罚的违法时间；若排放源做出虚假陈述、篡改监测设备或方法的违法行为，可处刑罚。本文通过对美国许可证制度经验的研究和对一些关键概念的辨析，重点针对我国如何落实持证单位环保责任、降低环保执法难度和加大违法处罚力度提出建议。
在我国学者对控制污染物排放许可制的研究中，提出了许多学习美国经验的建议，但有些经验由于错误的翻译或理解难以在我国适用，需要进一步辨析。有学者将美国企业众多义务中的“合规证明”义务翻译为“守法证明”，由“守法证明”推演出“自证守法”，再推演出“自我举证”，最后推出“有罪推定”。由于从源头就出现错译，产生错误理解，所以越推越错。“守法证明”是对“合规证明”的扩大解释，增加了排放源的举证责任，事实上，美国法律并未规定排放源“自证守法”的义务，而是规定排放源具有“自我举证”的申辩权利，因此，环保局不能因排放源的举证不能就做出“有罪推定”。若排放源未能履行提交准确真实的监测记录、管理台帐、合规证明和执行报告等义务，可以对违反这些义务的行为作出处罚，但不能因此推定其超标排污等违法事实。无论美国法律还是中国法律都无法支持“有罪推定”。
美国的“按日计罚”是一般性处罚措施，违法天数作为处罚的考量和标准之一。而我国的“按日计罚”则有三个必要条件，一是受到罚款处罚，二是被责令改正，三是拒不改正，即，仅对已进行罚款并处责令改正处罚的排污单位，对其不履行改正责任的行为进行的“执行罚”，类似于滞纳金，二者内涵不同，适用条件差别很大，可以说，我国尚没有实质意义上的“按日计罚”，还有很大借鉴空间。
结合美国经验与我国现有方案、规定，对我国控制污染物排放许可制度的法律责任部分提出建议如下：一是建议抓紧研究制定条例，明确规定法律责任，引入“按日计罚”制度，设计合理合法、过罚相当的处罚种类和幅度；二是建议增加排污单位的“合规证明”义务，减轻监管者的执法难度和任务量；三是建议加大对排污单位诚信守法的引导力度，增加对篡改、伪造数据或参数、虚假填报记录和信息等违法行为的法律责任；四是通过给予减免处罚，鼓励排污单位如实报告违法行为和事实。
一、美国许可证制度法律责任的经验做法
（一）管理者可以要求排放源提交合规证明
根据《清洁空气法》504节规定，许可证载明的要求和条件主要包括：执行排放限制和标准，遵守时间表，提交监测结果（频率不低于6个月）；按程序和方法进行监测和分析、连续监测排放情况；检查、登记、监测、合规证明和报告等。其中，合规证明一方面可以使企业自我监督和守法，另一方面可以为管理者的监管工作提供方便，为处罚提供依据。
综合《清洁空气法》与《联邦法规》的规定，合规证明（compliancecertification）的内涵主要包括：（1）适用需求识别（证明基础）； （2）污染源合规认定方法，包括监测，记录保存以及报告要求和测试方法的说明；（3）用于合规状态认定的方法说明，包括监测，记录保存以及报告要求和测试方法的说明；（4）合规是连续还是间歇的；（5）许可期限内提交合规证明的时间计划表，提交频率不低于每年一次，有优先适用需求或管理局要求的可增加提交频次；（6）主管机关可能要求的其他事实。
德克萨斯州的合规证明采用表格形式，主要由身份信息区、责任人做出持续符合许可证条款和规定的声明以及背离信息组成。当许可证有提供监测选项时，则有用于识别合规期间所用的具体的监测方法。
企业可以自行或委托第三方咨询机构准备合规证明，环保部门通过对合规信息的审查，监督企业的合规操作。这项规定在一定程度上减轻了管理者检查监管工作的难度和工作量，是美国许可证监管的重要制度。
（二）管理者可以对持续违法行为按日计罚
美国法律规定的“按日计罚”与我国的“按日连续处罚”有所不同，是对违法行为的每一天直接做出的处罚。管理者可以通过监督检查、公民举报等途径发现违法行为，规范的调查取证收集相应证据，认定环境违法行为的持续时间。自违法行为或事实发生之日起至改正违法行为或事实为止，采取“按日计罚”或“按月计罚”的处罚方式。
1、处罚时间的计算可采用合理推定
《清洁空气法》第113节规定，可以对违法的每一天进行处罚。《清洁空气法固定污染源民事处罚政策》规定，如果对于一个违法行为进行多日处罚是适当的话，在绝大多数情况下，EPA只能对其可以证明的违法行为持续天数进行多日处罚。然而，在某些情况下，可以对违法行为的持续时间进行合理推定，除非当事人提出相反的证据。即为计算违法时间长短，在没有重大过程或操作变化的情况下，应假定从违法的第一个可验证日期开始违法，直到证明排放源符合规定为止。如果排放源具有肯定证据，如连续排放监测数据表明违约不是持续的，应进行适当调整。通过以下几个事例说明合理推定的适用情形：
（1）如果排放源在没有许可证或许可证无效的情况下开始实际建设，处罚期间从排放源开始建设起算，持续到排放源获得有效的许可证为止。
（2）如果检查显示生产者不遵守规定，用未标记危险废物的桶存储，违反设施存储要求。执法人员应当在起诉书中提供证据证明每个违法行为的持续天数。此种案件中的证据可以包括该设施的雇员承认这些装载了危险废物的圆桶已经被不适当地储存了多少天。
不仅可以向前计算事实违法时间，还可以向后推定尚未发生的违法时间。如果管理者或大气污染控制局已通知违规者，而原告通过表面证据初步判断，导致违规的行为或事件可能会在通知之日后继续或重现，应被推定为包括通知日期和此后每一天，直到违规者确定已经实现持续合规为止，除非违约者能够通过优势证据证明，在此期间通过干预，某些天没有发生违规行为或违规行为不是自然继续。
另外，针对监控、记录保存和报告等每一程序违法行为单独评估违法日期。例如，如果排放源违反了排放标准，测试要求和报告要求，则应根据每个违规行为的时间长度，对三个违规行为中的每一个进行一次评估，得出三个单独的违法天数。
2、处罚金额的要素标准
许可证处罚是对每个违法行为和事实分别计算，并考虑许多因素，主要包括：（1）违反要求的所有不合规的经济利益；（2）实际或可能造成的损害（包括违法等级、污染毒性、环境敏感性、违法时间长度等）；（3）违反监管方案（包括违反信息要求和违反行政命令的）；（4）违法程度，基于排放源资产数字。
然而，环保署意识到在某些案件中，环保局很难将所有最初的处罚数额加总进行诉讼。可能会由于可适用的先例，出于对公共利益矛盾的考虑，或者特殊原因，在个别案件中的公平或附属证据问题。诉讼组必须接受比许可处罚模型最小处罚额加总还要少的罚金。
根据《许可处罚最小罚款额政策矩阵》对需要预防严重恶化的排污源按照新建或改进源空气污染控制的总费用标准计算罚金（按每月计罚金）。
在我国学者对控制污染物排放许可制的研究中，提出了许多学习美国经验的建议，但有些经验由于错误的翻译或理解难以在我国适用，需要进一步辨析。有学者将美国企业众多义务中的“合规证明”义务翻译为“守法证明”，由“守法证明”推演出“自证守法”，再推演出“自我举证”，最后推出“有罪推定”。由于从源头就出现错译，产生错误理解，所以越推越错。“守法证明”是对“合规证明”的扩大解释，增加了排放源的举证责任，事实上，美国法律并未规定排放源“自证守法”的义务，而是规定排放源具有“自我举证”的申辩权利，因此，环保局不能因排放源的举证不能就做出“有罪推定”。若排放源未能履行提交准确真实的监测记录、管理台帐、合规证明和执行报告等义务，可以对违反这些义务的行为作出处罚，但不能因此推定其超标排污等违法事实。无论美国法律还是中国法律都无法支持“有罪推定”。
美国的“按日计罚”是一般性处罚措施，违法天数作为处罚的考量和标准之一。而我国的“按日计罚”则有三个必要条件，一是受到罚款处罚，二是被责令改正，三是拒不改正，即，仅对已进行罚款并处责令改正处罚的排污单位，对其不履行改正责任的行为进行的“执行罚”，类似于滞纳金，二者内涵不同，适用条件差别很大，可以说，我国尚没有实质意义上的“按日计罚”，还有很大借鉴空间。
结合美国经验与我国现有方案、规定，对我国控制污染物排放许可制度的法律责任部分提出建议如下：一是建议抓紧研究制定条例，明确规定法律责任，引入“按日计罚”制度，设计合理合法、过罚相当的处罚种类和幅度；二是建议增加排污单位的“合规证明”义务，减轻监管者的执法难度和任务量；三是建议加大对排污单位诚信守法的引导力度，增加对篡改、伪造数据或参数、虚假填报记录和信息等违法行为的法律责任；四是通过给予减免处罚，鼓励排污单位如实报告违法行为和事实。
一、美国许可证制度法律责任的经验做法
（一）管理者可以要求排放源提交合规证明
根据《清洁空气法》504节规定，许可证载明的要求和条件主要包括：执行排放限制和标准，遵守时间表，提交监测结果（频率不低于6个月）；按程序和方法进行监测和分析、连续监测排放情况；检查、登记、监测、合规证明和报告等。其中，合规证明一方面可以使企业自我监督和守法，另一方面可以为管理者的监管工作提供方便，为处罚提供依据。
综合《清洁空气法》与《联邦法规》的规定，合规证明（compliancecertification）的内涵主要包括：（1）适用需求识别（证明基础）；（2）污染源合规认定方法，包括监测，记录保存以及报告要求和测试方法的说明；（3）用于合规状态认定的方法说明，包括监测，记录保存以及报告要求和测试方法的说明；（4）合规是连续还是间歇的；（5）许可期限内提交合规证明的时间计划表，提交频率不低于每年一次，有优先适用需求或管理局要求的可增加提交频次；（6）主管机关可能要求的其他事实。
德克萨斯州的合规证明采用表格形式，主要由身份信息区、责任人做出持续符合许可证条款和规定的声明以及背离信息组成。当许可证有提供监测选项时，则有用于识别合规期间所用的具体的监测方法。
企业可以自行或委托第三方咨询机构准备合规证明，环保部门通过对合规信息的审查，监督企业的合规操作。这项规定在一定程度上减轻了管理者检查监管工作的难度和工作量，是美国许可证监管的重要制度。
（二）管理者可以对持续违法行为按日计罚
美国法律规定的“按日计罚”与我国的“按日连续处罚”有所不同，是对违法行为的每一天直接做出的处罚。管理者可以通过监督检查、公民举报等途径发现违法行为，规范的调查取证收集相应证据，认定环境违法行为的持续时间。自违法行为或事实发生之日起至改正违法行为或事实为止，采取“按日计罚”或“按月计罚”的处罚方式。
1、处罚时间的计算可采用合理推定
《清洁空气法》第113节规定，可以对违法的每一天进行处罚。《清洁空气法固定污染源民事处罚政策》规定，如果对于一个违法行为进行多日处罚是适当的话，在绝大多数情况下，EPA只能对其可以证明的违法行为持续天数进行多日处罚。然而，在某些情况下，可以对违法行为的持续时间进行合理推定，除非当事人提出相反的证据。即为计算违法时间长短，在没有重大过程或操作变化的情况下，应假定从违法的第一个可验证日期开始违法，直到证明排放源符合规定为止。如果排放源具有肯定证据，如连续排放监测数据表明违约不是持续的，应进行适当调整。通过以下几个事例说明合理推定的适用情形：
（1）如果排放源在没有许可证或许可证无效的情况下开始实际建设，处罚期间从排放源开始建设起算，持续到排放源获得有效的许可证为止。
（2）如果检查显示生产者不遵守规定，用未标记危险废物的桶存储，违反设施存储要求。执法人员应当在起诉书中提供证据证明每个违法行为的持续天数。此种案件中的证据可以包括该设施的雇员承认这些装载了危险废物的圆桶已经被不适当地储存了多少天。
不仅可以向前计算事实违法时间，还可以向后推定尚未发生的违法时间。如果管理者或大气污染控制局已通知违规者，而原告通过表面证据初步判断，导致违规的行为或事件可能会在通知之日后继续或重现，应被推定为包括通知日期和此后每一天，直到违规者确定已经实现持续合规为止，除非违约者能够通过优势证据证明，在此期间通过干预，某些天没有发生违规行为或违规行为不是自然继续。
另外，针对监控、记录保存和报告等每一程序违法行为单独评估违法日期。例如，如果排放源违反了排放标准，测试要求和报告要求，则应根据每个违规行为的时间长度，对三个违规行为中的每一个进行一次评估，得出三个单独的违法天数。
2、处罚金额的要素标准
许可证处罚是对每个违法行为和事实分别计算，并考虑许多因素，主要包括：（1）违反要求的所有不合规的经济利益；（2）实际或可能造成的损害（包括违法等级、污染毒性、环境敏感性、违法时间长度等）；（3）违反监管方案（包括违反信息要求和违反行政命令的）；（4）违法程度，基于排放源资产数字。
然而，环保署意识到在某些案件中，环保局很难将所有最初的处罚数额加总进行诉讼。可能会由于可适用的先例，出于对公共利益矛盾的考虑，或者特殊原因，在个别案件中的公平或附属证据问题。诉讼组必须接受比许可处罚模型最小处罚额加总还要少的罚金。
根据《许可处罚最小罚款额政策矩阵》对需要预防严重恶化的排污源按照新建或改进源空气污染控制的总费用标准计算罚金（按每月计罚金）。
由此可见，所谓“按日计罚”并非一定是按日，也有按月的方式，违法时间是处罚量刑的重要因素之一。
（三）管理者可以对虚假陈述和篡改监测设备或方法的行为做出刑事处罚
根据《清洁空气法的刑事规定》，以下情况可被处2年监禁，累犯处罚加倍：1、虚假陈述：故意作出虚假材料声明，陈述，删除合规证明的材料信息，改变、隐藏、未能提交或继续文档文件，或其他要求；2、篡改监测设备或方法：伪造、篡改、不准确或不安装符合要求的检视设备或方法；3、未通知或报告已知事项。
根据《清洁水法》规定，在虚假陈述的情况下，即在任何申请，记录，报告，计划或其他文件中作出任何虚假材料声明，陈述或证明，或故意伪造、篡改、或使需要维持的任何监测设备或方法不准确，一经定罪，可处以不超过10,000美元的罚款，或监禁不超过2年，或两者兼施。如果对某人的定罪是针对该人根据本款第一次被定罪后所犯的违法行为，处罚应是每天不超过2万美元的罚款，或者监禁不超过4年，或者两者兼施。
二、关于几个重要概念的辨析
根据美国经验，学界提出在我国适用“自证守法”、“自我举证”、“有罪推定”、“追溯处罚”与“按日计罚”的建议，现将对这几个概念进行辨析，从而分析在我国适用的情况与可能。
（一）关于“合规证明”、“守法证明”、“自证守法”、“自我举证”、与“有罪推定”概念的辨析
“自我举证”这一提法源于学者的对美国规定的错译，学者将美国企业有检查、登记、监测、证明和报告义务中的“合规证明”（compliancecertification）翻译为“守法证明”，由“守法证明”推演出“自证守法”，再推演出 “自我举证”，最后推出“有罪推定”。看起来是近似的概念，推演的合情合理，但实际上，从源头就出现错译，产生错误理解，所以越推越错。
1、“守法证明”是对“合规证明”的扩大解释
“合规证明”与“守法证明”的证明内容不同,责任差别很大，是包含关系。根据前文对美国经验的介绍，“合规证明”的证明内容是遵守许可证的程序规则，即符合条件的责任人对遵守规定的时间、频次、方法进行监测、保存记录和提交报告的保证，并对其合规状态加以说明。“合规证明”是与监测记录、报告等同样的常态化文字证明材料。只要遵守程序规则，不论实际排放是否达标，是否超量。企业甚至可以通过这样的自我监督机制，发现存在的问题，及时改正和上报。美国鼓励企业主动向环保部门报告其违法违规情况，并可以减免处罚。
而“守法证明”的证明内容则是，对排放源的守法状态进行证明，既包含对遵守许可证程序规则的证明，也包含达标排放等事实守法。这实际上是对“合规证明”的外延进行了扩大，由排放源提交符合程序规定的资料，扩大到排放源证明所有程序与事实都遵守法律的证明，增加了排放源的举证责任。
2、美国并未规定“自我举证”义务
学者对“守法证明”进一步解读为排放源需要 “自我举证”，这两个概念的核心是相同的，即举证责任问题。那么，美国的举证责任是如何规定的呢？
（1）美国程序法要求“谁主张谁举证”
美国《行政程序法》规定，除法规另有规定外，规则或命令的提出者具有举证责任。当事人有权通过口头或书面证据提交案件的辩护和反驳证据，并进行必要的交叉询问，以确保事实披露的充分和真实。这条规定非常明确的表明，美国采取“谁主张谁举证”的证据责任原则，环境保护局主张排放源违法，就对其违法主张和处罚决定负有举证责任。排放源有辩护的权利，可以在辩护阶段进行“自我举证”，但这是其权利，并非义务和责任。
另外，根据《联邦法规》规定，申诉人有提交和说服的责任。在申诉人提交案件的表面证据之后，答辩人应有责任对申诉中提出的指控以及对适当救济的任何答复或证据提出任何辩护。答辩人对任何肯定性辩护都有表述和说服的责任。这是在申诉阶段的举证责任，依旧是“谁主张谁举证”，这里的申诉人和答辩人可能是环保局也可能是排放源，不论是谁提出申诉，都需要承担举证责任。
（2）美国检查员负有收集证据的责任
根据美国《国家污染物排放清除系统（NPDES）合规检查手册》规定，检查员的主要职责是收集许可证持有者的自我监测数据的可靠性的信息，并评估是否符合许可条件，适用法规和其他要求。为履行这些职责，检查员需要知道和使用有效的检查和证据收集的政策和程序、公认的安全做法和质量保证标准。检查员必须熟悉一般的证据收集技术。因为政府在民事，刑事或行政执法行动中的案件取决于收集的证据，检查员必须保留每次检查的详细记录。这些说明和文件将用于编写检查报告，确定适当的执法反应，并在执法案件中作证。
上述规定说明环保部门的检查员具有有效检查、证据收集和证实事实、编写报告等义务，即检查员检查时具有为举证收集证据的义务，进一步确定环保局具有举证责任。
3、关于“有罪推定”的辨析与适用
（1）“有罪推定”的概念辨析
学者将两种美国做法归结于“有罪推定”，一种是通过“守法证明”推出举证责任倒置，推出如果排放源不能证明自己守法即可被推定违法；另一种是在合理推定违法时间期间时，除非排放源提出相反证据，否则认为从可验证违法的第一天到可证明合法之日期间均违法。笔者认为，这两种观点均不正确。
对第一种情况，美国并未规定排放源的“自证守法”责任， 而是具有“自我举证”的申辩权利，由于学者的错译推出的“有罪推定”规定并不存在。若排放源未能履行提交准确真实的监测记录、管理台帐、合规证明和执行报告等义务，环保局可以对违反这些义务的行为作出处罚，但不能因此推定其超标排污等违法事实。
对第二种情况，美国规定的是“合理推定”，并非学者理解的“有罪推定”。“合理推定”，在我国叫做“事实推定”，推定的基础是经验法则[6]，仅在不需要证据证明的基本常识的特殊情况下可以进行合理推定，这时候需要排放源提出打破经验法则的反证证明，实际也是一种抗辩。因此，并不能将这种情况定义为“有罪推定”。
（2）我国法理难以支持“有罪推定”
我国现有的法理基础和法律原则难以支持举证责任倒置的证据责任形式，更无法支持“有罪推定”原则，这种主张与现行“谁主张谁举证”和“疑罪从无”原则相冲突。
一是行政机关“查明事实”是行政处罚的要件。
根据我国《行政处罚法》规定[8]“依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实”，即行政机关做出处罚要查明事实，证据充足，类似于民法中的“谁主张谁举证”原则，即我国的行政机关作出违法判断和处罚决定时具有举证责任。
还规定“违法事实不清的，不得给予行政处罚”，即行政机关不能在事实不清的情况下进行违法推定，更不能进行处罚，类似于刑法中的“疑罪从无”原则。
当事人有权进行陈述和申辩，并对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。这一规定与美国规定相同，当事人具有陈述和申辩的权利，在这一环节，可以“自我举证”，但那是其权利，而非义务。
二是行政关系无法采取举证责任倒置。
除前文提到《行政处罚法》规定了举证原则，《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》也都规定了“谁主张谁举证”的原则。我国有举证责任倒置的特殊情况，但仅限于民法，刑法与行政法都不存在此类情况。
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条规定了8种举证责任倒置的侵权诉讼情况，其中有一种情形与环境损害有关，“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”。之所以将这种情形规定为由加害人承担举证责任，主要是考虑个人对企业是绝对的弱势地位，难以取得企业违法的证据资料，出于公平性考虑，因此做出了举证责任倒置的规定。
而在刑事与行政关系中，行政机关对企业、个人均处于强势地位，当然不能将举证责任转嫁到弱势一方，不适用举证责任倒置的情况。
（二）关于“追溯处罚”、“按日计罚”概念的辨析
通过上文的介绍，美国关于处罚日期的规定是从违法的第一个可验证日期开始计算，直到排放源证明符合规定为止。我国学者将违法行为或事实的起算日在发现日之前，对从起算日至发现日这段期间的处罚定义为“追溯”处罚。事实上，违法行为或事实大多数情况下都发生在发现日之前，或持续发生至发现日，行政处罚追究在发现日之前发生的违法行为或事实，没有法律障碍，不必强调“追溯”，不需要做出特别规定。另外，“追溯”不是法律用语，与之相近的法律用语有“追诉”和“溯及力”等。这两个概念虽与学者所言不同，但在立法过程中是需要遵守2年的追诉期和法不溯及既往原则。
学者提出的“追溯处罚”是与“按日计罚”相关的概念，意欲表达美国可以对过去发生的违法行为和事实进行按日计罚。究其本质，美国的“按日计罚”与我国的“按日计罚”虽然看似相近，实际内涵迥然不同。
美国的“按日计罚”在许可证管理方面可以适用于各种违法行为，发现违法行为即可对违法的每一天进行处罚，是一般性处罚，违法天数作为处罚的考量和标准之一。而我国的“按日计罚”在《环境保护法》中明确规定有三个必要条件，一是受到罚款处罚，二是被责令改正，三是拒不改正，三个要件缺一不可。适用范围局限于违法排放
污染物的行为，计罚时段的起始日期是“自责令改正之日的次日起”。综上所述，我国的“按日计罚”是仅对已进行罚款并处责令改正处罚的排污单位，对其不履行改正责任的行为进行的“执行罚”，类似于滞纳金，而非一般对违法行为的处罚，因此，我国尚没有实质意义上的“按日计罚”，还有很大借鉴空间。
三、关于我国控制污染物排放许可制度法律责任的建议
2016年11月，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可证实施方案的通知》，12月，环境保护部印发《排污许可证管理暂行规定》，环境保护部办公厅印发《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》，这一系列文件和规定，对控制污染物排放许可制度给出了框架和初步规定。
其中，在严格落实企事业单位环境保护责任方面，已经吸取美国经验，采用了许多相似的规定和措施。例如，采用落实按证排污责任及自行监测和定期报告制度，要求必须按期持证排污、按证排污，不得无证排污；明确单位负责人和相关人员环境保护责任；安装或使用监测设备应符合国家有关环境监测、计量认证规定和技术规范，保障数据合法有效，保证设备正常运行，妥善保存原始记录，建立准确完整的环境管理台账；企事业单位应如实向环境保护部门报告排污许可证执行情况，依法向社会公开污染物排放数据并对数据真实性负责等。排放情况与排污许可证要求不符的，应及时向环境保护部门报告。这些规定和要求十分必要，与美国经验做法一致可行。
在结合美国许可证制度经验与我国现有方案、规定的基础上，对我国控制污染物排放许可制度的法律责任部分提出如下建议。
（一）建议抓紧研究制定条例，明确规定法律责任，引入按日计罚制度，设计合理合法、过罚相当的处罚种类和幅度
理由：《排污许可证管理暂行规定》中没有规定法律责任内容，即所有规定在没有《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等相关法律规定的情况下，无法对违反规定的行为作出处罚。这将导致许多规定变为一句口号，不具有威慑力。因此，需要抓紧研究制定《控制污染物排放许可条例》，明确规定有关法律责任，实现有法可依。
美国“按日计罚”处罚力度更大，对企业更具有威慑力，可以真正实现过罚相当，更有效地控制污染物排放。建议通过修改《水污染防治法》和制定《控制污染物排放许可管理条例》的方式，真正将“按日计罚”制度引入我国处罚方式中。
由于排污许可证规定的义务多，容易发生一次违反多项规定的情况，往往规定处罚幅度大，自由裁量权也大，考虑的因素多，“按日计罚”制度也较为严厉，需要进一步具体研究设计合理合法、过罚相当的处罚幅度和标准，使执法者有法可依，做到依法处罚，避免处罚力度过大或对相同违法行为处罚力度差别过大的情况。
（二）建议增加排污单位的“合规证明”义务，减轻监管者的执法难度和任务量
理由：建议学习美国经验，在排污许可证规定的排放单位义务中增加合规证明义务，载明排放源合规的认定方法，合规证明的提交时间和频次，要求排放单位对排放源的合规状态作出说明。此外，排污单位相关负责人还需要保证监测记录、环境管理台帐、执行报告等材料的真实性和准确性。环保部门可以通过对监测记录、管理台帐、合规证明和执行报告等检查监督，基于上述材料，如果发现实际违法排污行为，则可根据企业自行提交的材料作出处罚，如果发现违反许可证义务，篡改、伪造记录，或提交虚假信息等情况，则可对企业的违法行为做出处罚。用容易取证和证明的法律责任代替不易取证和证明的责任，便于环境监管者实施监管，减轻监管者的执法难度和任务量。
（三）建议加大对排污单位诚信守法的引导力度，增加对篡改、伪造数据或参数、虚假填报记录和信息等违法行为的法律责任
理由：陈吉宁部长提出，推动企事业单位从“要我守法”向“我要守法”转变。诚信守法无论对于企业自身发展还是环境监管都是大有益处的，法律必须加大对企事业单位诚信守法观念的培养。目前，《环境保护法》中只规定了“篡改、伪造监测数据”的处罚，“其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留”。《排污许可证管理暂行规定》已载明排污单位的义务，包括监测数据，还包括台帐记录、执行报告等，需要进一步明确违反这些义务的法律责任。由于篡改、伪造数据或参数、虚假填报记录和信息等行为是故意违法行为，不论是否造成了实际损害后果或超标超量排放事实，都应对这类违法行为进行严厉处罚，严重情形，处罚力度可等同或高于超标排污、超量排污的处罚，还可以对责任人追究刑事责任，提高不诚信违法行为的成本，引导企事业单位自觉守法。
（四）建议通过给予减免处罚，鼓励排污单位如实报告违法行为和事实
理由：《控制污染物排放许可制实施方案》指出“排放情况与排污许可证要求不符的，应及时向环境保护部门报告”。若没有鼓励措施，企业在自行监测过程中，发现违法行为或事实后，没有主动报告的动力，会遮掩藏匿证据，不利于环境监管。只有在可以减免处罚的情况下，才能增加排污单位如实报告的可能性，形成良性报告机制。
